La nueva legislación sobre drogas en el Estado Plurinacional de Bolivia

(Primera parte)   Los antecedentes del debate. -  La  Ley No. 1008  de Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, es una l...

(Primera parte)
  1. Los antecedentes del debate. - La Ley No. 1008 de Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, es una ley integral que abarca en sus contenidos disposiciones administrativas sobre el régimen de la coca, tipificación de los delitos y regulación procesal. La primera modificación importante de la Ley 1008 se presentó a través de la Ley 1685 de Fianza Juratoria, la cual derogo y modifico aspectos inconstitucionales, especialmente referidos a la aplicación de penas en exceso al límite constitucional de 30 años de privación de libertad y temas procesales que afectaban al debido proceso.  Posteriormente el nuevo Código de Procedimiento Penal, Ley No. 1970 derogo la normativa procesal de la Ley 1008. La nueva Constitución Política del Estado, incluye en su texto el artículo 384 e incorpora la necesidad de ajustar la normativa interna y los Tratados suscritos por el país al mandato constitucional. En el plano internacional se tiene inicialmente a la Ley 147 de 29 de junio de 2011. Luego de un largo y complejo proceso de negociación se aprueba la Ley 392 de 16 de Julio de 2013, la cual aprueba la adhesión del Estado a la “Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, Enmendada por el Protocolo de 1972” de la Organización de las Naciones Unidas, suscrita el 30 de marzo de 1961, la aprobación incluye la ratificación a la reserva interpuesta sobre el Artículo 49, numerales 1 inciso c), y 2, inciso e) de la referida Convención. El problema que presentan las Convenciones es que todas ellas incluyen a la hoja de coca como sustancia controlada y sujeta a regulación. La hoja de coca, y sus usos tradicionales no encuentran un mercado en Bolivia. La industrialización y la posterior exportación a otros países están limitadas de forma absoluta por el alcance de las Convenciones. La Cancillería Boliviana emprendió un trabajo exhaustivo sobre las ventajas del modelo boliviano y desarrollo un documento ilustrativo sobre la visión del Gobierno respecto a la exportación de coca y el problema que representa como parte de la responsabilidad compartida de los Estados en el combate al narcotráfico.  Los compromisos asumidos por el Estado Boliviano con la Comunidad internacional fueron los siguientes: “10. Si la propuesta boliviana de enmienda fuera acordada, esta no implica aceptar ni promover el libre cultivo de la hoja de coca, en conformidad a las obligaciones del país con la Convención Única. De hecho, Bolivia seguirá teniendo un compromiso firme e inequívoco con la lucha contra el tráfico de drogas como siempre lo ha tenido, dentro del marco del principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y de las capacidades respectivas. 11. La propuesta de enmienda tampoco supone una producción irrestricta e ilimitada para el uso tradicional lícito de la hoja de coca al que se refiere el artículo 14 (2) de la Convención de 1988; por esta razón y para ir ajustando los niveles de producción a los niveles de consumo tradicional, La Comisión Europea viene apoyando el "Estudio Integral de la hoja de coca en Bolivia". En este sentido y de acuerdo a los compromisos de Bolivia con la Convención Única, el Gobierno está trabajando para reducir el excedente de la producción de hoja de coca. Al 21 de noviembre de este año, 7.490 hectáreas han sido eliminadas”.  Existe en consecuencia una obligación estatal de Buena fe de construir una normativa que en el marco de la actual Constitución garantice a la Comunidad Internacional un efectivo combate al narcotráfico que sea compatible con el uso tradicional de la hoja de coca. Ese compromiso se plasma en las normas que analizamos en este trabajo.

  1. La ley general de la cocaLa Ley 906 de 8 de marzo de 2017 establece una regulación integral al uso de la hoja de coca y la institucionalidad construida para su vigencia: 
    1. Bases de la ley 906 (artículos 1 al 10). La norma establece el principio de control y fiscalización estatal a la producción, comercialización, transporte, industrialización ye investigación de la coca. A tiempo de reconocer el Control Social Comunitario, define con precisión que este no sustituye al control estatal. En esta primera parte se da una gran importancia al desarrollo de una estrategia de desarrollo sustentable y un plan de recuperación y conservación de los suelos destinados al cultivo de la Coca. 
    2. Revalorización (artículos 11 al 14). El mandato de la norma es declarar como prioridad nacional la promoción de la industrialización e exportación de la Coca. En el mercado interno la norma busca promover el Acullico, los usos rituales, medicinales, alimenticios, de investigación e industriales. 
    3. Producción (artículos 15 al 20). La norma divide el territorio nacional en dos zonas: (i) la zona no Autorizada, donde corresponde la erradicación de los cultivos y la sanción penal por el cultivo; (ii) la zona autorizada que corresponde a jurisdicción dos departamentos: 
Superficie Autorizada
Superficie Total de las provincias
Cochabamba, provincias Chapare, Carrasco y Tiraque.
7.700 hectáreas 
2.922.900 hectáreas 
La Paz, provincias Nor Yungas, Sur Yungas, Inquisivi, Murillo, Muñecas, Franz Tamayo, Caranavi, Saavedra y Larecaja (Poroma y Santa Rosa de Mapiri), parte de la Asunta de Sur Yungas. 
14.300 hectáreas 
5.352.500 hectáreas
22.000 hectáreas
8.275.400 hectáreas 

    1. La zona Autorizada se divide en dos categorías: (i) la zona originaria y ancestral que está ubicada únicamente en Nor Yungas, Sur Yungas e Inquisivi y (ii) la zona de producción con registro y catastro que comprende las demás provincias autorizadas.  Bajo el sentido de la norma, la ubicación de las 22.000 hectáreas será el resultado de la Georeferenciación y catastro de las parcelas cultivadas. La norma amplia la posibilidad de que los productores puedan registrar una parcela “en rotación para su descanso y recuperación”, esto significa que a las 22.000 hectáreas definidas se debe agregar una superficie posible de otras 22.000 hectáreas. La ley en su artículo 19, señala que: “Se prohibe la producción simultánea de ambas parcelas.” La norma también establece la posibilidad de que en la zona autorizada se exceda del cultivo de las 22.000 hectáreas y señala que para ese caso se procederá a la “racionalización y aplicación de sanciones administrativas” siempre bajo mecanismos de concertación entre los productores de la hoja de coca y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras. A fin de proceder al registro y catastro que ubique las parcelas cultivadas y lleve el control se requiere la aprobación de un Reglamento y la implementación de la DIGPROCOCA (Dirección General de Desarrollo Integral de las Regiones Productoras de Coca).
    2. COMERCIALIZACION, CIRCULACION Y TRANSPORTE. (artículos 21 al 24). el principio que rige la norma es el de registro y autorización. El ciclo se inicia con el registro del productor a detalle y el comerciante a detalle, quienes tienen la obligación de inscribirse en el “Registro Único de Productores al Detalle y de Comerciantes al Detalle de la hoja de Coca”. De esta forma todo tránsito de hoja de coca requiere el Registro inicial y la obligación de pasar por los puestos de control que determine el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras. Dicho Ministerio es el único que autoriza, controla y regula los mercados de la Coca, la ley reconoce únicamente los Mercados de Sacaba en Cochabamba y el Mercado de ADEPCOCA en La Paz. 
    3. INVESTIGACION E INDUSTRIALIZACION. (artículos 25 al 27). La ley de la coca incorpora el principio de “trazabilidad técnica” para la utilización de la hoja de coca como materia prima en procesos de industrialización e investigación. La norma prevé regulación estatal para el control de disposición de restos sonidos y líquidos procedentes de la industrialización de la coca. Si bien señala que el Estado promoverá la despenalización de la hoja de coca y la apertura de mercados expresamente señala que ese trabajo se realizará en el marco de los Acuerdos y Convenios Internacionales suscritos por el país. 
    4. MARCO INSTITUCIONAL, TASA Y DISPOSICIONES FINALES (artículos 28 al 34). La Ley establece como marco regulador de su implementación el CONCOCA (Consejo Nacional de Revalorización, Producción, Comercialización, Industrialización e Investigación de la Coca) instancia que fija las políticas públicas y tiene composición Ministerial. (Ministerios de Desarrollo Rural y Tierras, Relaciones Exteriores, Desarrollo Productivo y Economía Plural, Salud, Culturas y Turismo y Gobierno). La Secretaria Técnica del CONCOCA gestiona y apoyo su funcionamiento. Se crea también el Centro de Investigación Integral de la Coca. Finalmente, la ley establece una Tasa administrativa que se pagara por la producción, comercialización e industrialización de la Coca.

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